Пять лет исполнилось Федеральному закону «О полиции». Как сегодня работает законодательный акт и есть ли необходимость в нём что-то менять? Рассказывает один из разработчиков закона, заместитель председателя Экспертного совета по нормотворческой деятельности и вопросам правового просвещения ГУ МВД России по г. Москве, доктор юридических наук, профессор, генерал-лейтенант милиции в отставке Валерий ЧЕРНИКОВ.

Причастность к истории

— Валерий Васильевич, этот закон можно назвать эпохальным. Чувствуете ли вы себя причастным к историческому событию?

— В те годы я возглавлял Правовой департамент МВД России и, естественно, участвовал в подготовке законопроекта. Однако хочу сразу сделать оговорку. Мне нередко приходится слышать: «Вот родили закон о полиции, за него и отвечайте». Но это не совсем так, поскольку любой закон — плод коллективного разума.

— Когда родилась идея преобразования милиции в полицию?

— Идея возникла в начале 90-х. При разработке первого закона свободной России «О милиции» этот вопрос активно обсуждался и продвигался. Более того, законопроект выносился на рассмотрение региональных органов власти с двойным названием «О милиции (полиции)». И лишь десятка голосов депутатов не хватило для того, чтобы ещё в 1991 году в стране появился новый правоохранительный орган. Затем, как известно, создали налоговую полицию, органы наркоконтроля с полицейскими званиями сотрудников. Так что задел был создан. В середине нулевых годов идея преобразования милиции в полицию была возрождена.

Отправным моментом нужно считать принятие Указа Президента РФ от 24 декабря 2009 г. № 1468 «О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел Российской Федерации». В нём была констатирована необходимость коренного реформирования структуры органов внутренних дел, внесения существенных изменений в систему их правового, кадрового, финансового и материально-технического обеспечения. Непосредственное же решение о создании полиции было принято на совещании у президента Д.А. Медведева 6 августа 2010 года при обсуждении представленного проекта нового федерального закона о милиции, который разрабатывался и с нашим участием.

Усиление защищённости

— Какова была роль в разработке документа юридической службы МВД?

— В Министерстве внутренних дел был создан оргкомитет по разработке закона. Возглавлял его бывший статс-секретарь — заместитель министра внутренних дел Сергей Булавин. Ныне генерал-лейтенант полиции в отставке Булавин является помощником Председателя Правительства РФ. Меня назначили заместителем председателя оргкомитета. В этот комитет входили также депутаты Государственной Думы, сенаторы Совета Федерации, представители правозащитных организаций, ветераны органов внутренних дел, руководители милиции из регионов. Всего человек сорок. К подготовке законопроекта активно подключился Экспертный совет МВД по вопросам нормотворческой работы, где я был заместителем председателя. Конечно, мой опыт пригодился. К тому времени юридическую службу МВД я возглавлял больше двадцати лет.

— Какие ваши предложения были учтёны в законопроекте?

— Мы предложили усилить правовую и социальную защищённость сотрудников органов внутренних дел. Среди милиционеров росло недовольство обесценившейся оплатой их труда. Высокой являлась текучесть кадров и их некомплект. Нарастала «коммерциализация» милиции. Сотрудники переключались на получение дохода за пределами профессионального поля, а порой и за счёт его. Защита населения от криминала отходила на второй план. Важно было приостановить, ограничить процесс эскалации непрофильных функций ОВД, сосредоточиться на решении сугубо правоохранительных задач. Около полутора десятка таких функций было исключено из обязанностей стражей порядка по нашему предложению. Кроме того, мы выступили за централизованное финансовое обеспечение системы МВД, что потом было закреплено в новом законе.

От теории — к практике

— Как принимался Закон «О полиции»? Много ли было баталий, поправок?

— Ещё до внесения законопроекта в Госдуму, его текст был размещён в сети Интернет, на специально созданном сайте. Такого в законотворческой практике никогда не было. Это дало возможность подключиться к работе над проектом закона не только экспертному сообществу, но и действующим на тот момент сотрудникам милиции, общественным организациям, обычным гражданам. Этот сайт посетили более полутора миллиона человек. Было получено
33 тысячи откликов и предложений по совершенствованию законопроекта. И среди депутатов развернулись большие дебаты. После первого чтения документа в Комитет Госдумы по безопасности поступило более 600 поправок. Многих не устраивало переименование милиции в полицию. Только фракция КПРФ внесла 250 поправок. В каждой статье, где упоминалась полиция, коммунисты это слово вычеркнули. Но в итоге большинством голосов депутаты такую правку отклонили. Закон «О полиции» был принят во втором и третьем чтении Государственной Думой 28 января 2011 года. Президент РФ подписал законодательный акт 7 февраля, а в силу он вступил 1 марта. С этого дня появилась российская полиция.

— Можно по-разному относиться к смене названия. Но главное всё-таки содержание. На ваш взгляд, в чём значение принятого в 2011 году закона?

— Закон «О полиции» создал правоохранительный институт по своей сути, по форме и содержанию, коренным образом отличающийся от милиции. Этим актом была заложена законодательная основа для реформы Министерства внутренних дел. За минувшие пять лет была практически переработана нормативная база, регулирующая работу системы МВД России. На основе первого полицейского закона были приняты ещё два, которые вобрали в себя и расширили его важнейшие положения. Это Федеральные законы «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации» и «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Нужно также отметить, что Закон «О полиции» установил цивилизованную модель отношений полиции и общества, сделал органы охраны правопорядка более прозрачными для населения. А сами полицейские получили чётко очерченную систему законодательных координат. Сегодня мы имеем новую структуру полиции, новые кадры. В социальном, правовом плане сотрудники правоохранительных органов лучше защищены. Всё это идёт в плюсы. Несомненно, закон работает.

Жизнь не стоит на месте

— В июле 2015 года в Госдуму был внесён законопроект об изменениях в Федеральный закон «О полиции» и отдельные законодательные акты РФ. Депутаты предложили рассмотреть свыше 60 поправок. Неужели полицейское законодательство так быстро устарело?

— Как только закон подписан, он уже устаревает. Это аксиома. Жизнь не стоит на месте, а это значит, что современное законодательство должно постоянно развиваться. Идеальных законов в принципе быть не может, хотя к идеалу нужно стремиться. Поэтому Закон «О полиции» можно и нужно критиковать, его необходимо совершенствовать.

Действительно, новый законопроект содержит 64 поправки. Однако их обилие не должно порождать иллюзию, что предлагается какая-то модернизация Закона «О полиции». Тем более, речь не идёт о реформировании этого закона, о чём сообщили некоторые СМИ. Изменения затрагивают в основном разделы, где прописаны принципы деятельности, обязанности и права полиции, применение отдельных мер государственного принуждения. Эти поправки сформулированы на основе результатов мониторинга действия Закона «О полиции», предложений органов государственной власти и практических рекомендаций органов внутренних дел.

Кстати, в прошлом году в подразделениях московского гарнизона состоялось широкое обсуждение поправок к закону. Было немало замечаний, дельных предложений. На Экспертном совете главка мы все эти материалы обобщили и направили в Правовой департамент МВД России. Надеюсь, мнение полицейских столицы будет учтено депутатами в дальнейшей работе над внесённым в Госдуму законопроектом.

Пример для других

— Вы являетесь не только заместителем председателя московского Экспертного совета, но и членом Экспертного совета по вопросам нормотворческой работы МВД России. Можете сравнить эти два консультативно-совещательных органа?

— Экспертный совет по нормотворческой деятельности существует в министерстве с 1992 года. Он призван обсуждать проекты нормативно-правовых актов федерального уровня, прежде всего законов, и давать отзывы на них. В Москве подобный орган появился не так давно — два года назад. Но функций у него больше. Это отражается в названии — Экспертный совет по нормотворческой деятельности и вопросам правового просвещения. Конечно, в первую очередь на его заседаниях обсуждаются законопроекты регионального уровня, которые вносятся в Мосгордуму, а также проекты нормативных документов, подготовленные Правовым управлением главка. Однако, как показала практика, здесь успешно проходят «обкатку» и будущие федеральные законы.

Московская полиция выступила первопроходцем, и это хорошая инициатива. В других регионах экспертные советы начали создавать по примеру столичного главка. Председателем ЭС является начальник ГУ МВД России по г. Москве генерал-лейтенант полиции Анатолий Якунин, что придаёт весомость, авторитет этому органу. Для меня участие в работе Экспертного совета приносит новую полезную информацию. На всех заседаниях идёт живой, заинтересованный разговор. Вот и сейчас планируется обсудить новые поправки в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. Как всегда, актуальный вопрос.

Беседовал Александр РОМЕНСКИЙ, фото из архивов редакции и Валерия ЧЕРНИКОВА